2021年税制改革与税收政策研究综述（税制改革）

2021年是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的开局之年。全球新冠肺炎疫情仍在持续，百年未有之大变局加速演进，外部环境更加复杂，在准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局的总体要求下，完善现代税收制度，巩固夯实大规模减税降费政策成果，将党中央、国务院关于税制改革的决策部署全面贯彻落实到位，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，是2021年税制改革与税收政策研究关注的重大问题。

一、税制改革总体思路研究

把握新发展阶段税制改革的方向、明确总体思路，是更好地发挥税收在推动经济社会高质量发展中的支撑保障作用，开展税制改革重大问题、主要税种改革以及优化税收政策研究的前提和基础。2021年税制改革的总体思路主要围绕“十四五”时期改革方向、服务构建新发展格局以及应对人口老龄化等方面展开。

(一)“十四五”时期税制改革方向

“十四五”时期，我国发展环境面临着更加深刻复杂的变化。全面深入认识高质量发展对税制改革提出的新要求、新使命，把党中央、国务院关于税制改革的决策部署贯彻落实到位，从经济社会发展全局出发，坚持以人民为中心，注重推进改革的系统性、整体性，完善现代税收制度，推进国家治理现代化，是对税制改革研究提出的基本要求。

高培勇(2021a)认为，站在全局高度推进新发展阶段的税制建设，构成了“十四五”时期乃至更长时期税制建设的着力点和着重点。更好发挥税收在国家治理中的作用，从根本上摆正税收在党和国家事业发展全局中的位置，让税制建设围绕党和国家事业发展全局中的“大事”“大势”而展开，将税收制度纳入国家治理体系、作为国家治理体系的基础性和支撑性要素来打造是税制改革的基本方向。刘尚希对“十四五”时期税收制度与经济社会的适配性作了系统理论思考，从现代化、数字化、金融化、绿色化、老龄化和城镇化六个方面阐述了新发展阶段对税制改革提出的新要求，强调构建以人为核心的创新友好型、环境友好型的数字化税收制度。马珺 等指出，“十四五”时期要按照以人民为中心、立足于高水平社会主义市场经济体制、构建新发展格局的要求完善现行税收制度，推动税制结构优化。

(二)服务构建新发展格局的税制改革

深刻体会新发展格局的本质含义，深入认识新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性是扎实推动税制改革的重要前提。高培勇(2021b)指出，新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全，重心要放在构筑起强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘上。其中，市场主体安全和财政安全是贯穿构建新发展格局全过程和各领域，具有“牛鼻子”性质且值得特别关注的安全。这些观点对进一步深刻理解税制改革和减税降费政策提供了新的视角。

如何通过税制改革服务构建新发展格局是学术界研究的重点问题。朱青指出：新发展格局下的财税制度和政策应有利于扩大居民消费;形成以内循环为主体的新发展格局，关键是要充分发挥我国超大规模市场的优势和内需潜力;为了加快形成新发展格局，需要通过税收和财政支出来缩小居民收入差距，降低基尼系数。孙玉栋 等对以促进构建新发展格局为目标的税制改革作了研究，指出在调节收入分配方面，应整合开征房地产税、完善个人所得税;在健全地方税体系方面，消费税改革后增量收入下划地方需要注意消费税横向分配过程中可能出现的地区间财力差距加大的问题;在支持实体经济发展方面，增值税和消费税改革可以从供给侧和需求侧两方面促进新发展格局构建。

(三)积极应对人口老龄化的税制改革

劳动者是供给侧最活跃、最具有能动性的因素，贯彻落实积极应对人口老龄化的国家战略是税制改革的重大任务之一。庞凤喜 等将人口老龄化作为现代税收制度及其建设面临的环境因素之一，指出人口老龄化对财政状况的影响尤为严重和突出，亟待尽快推动各项财税改革，构建现代财政、税收制度，以增强老龄化的应对能力，保障国家财政整体上的可持续性。从税制改革的导向看，既要更好地应对老龄人口不断增多带来的财政收支压力，又要注重促进人口结构优化。付文林 等分析了社会保险“费改税”对推进基本养老保险全国统筹的作用，认为社会保险“费改税”能够为基本养老保险全国统筹提供系统性解决方案，当前在加快推进社会保险“费改税”的同时，要充分利用大数据技术改善社会保险费征管。景明禹梳理了部分国家鼓励生育的个人所得税政策，提出我国应充分考虑家庭结构因素设定个人所得税费用扣除项目，制定针对残疾子女家庭等特殊家庭的个人所得税优惠政策。

2021年，学术界在把握我国发展的历史方位、现代化建设的指导原则、经济现代化路径选择的基础上，坚持理论与实践有机结合，注重系统整体观念，对“十四五”时期税制改革的总体思路和方向、税制改革服务经济社会发展重大战略任务方面进行了深入研究，形成了丰富的研究成果。

二、税制改革重大问题研究

党的十九届五中全会明确提出了“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”的要求。2021年学术界围绕上述要求对税制改革的以下几个重大问题展开研究。

(一)提高直接税比重

长期以来，直接税改革一直是我国税制改革的重要任务，学术界对此作了大量研究，形成了诸多成果。进入新发展阶段后，优化税制结构，适当提高直接税比重，更好发挥直接税在筹集财政收入、调节收入分配等方面的作用，具有更为显著的必要性和迫切性。

马海涛 等指出，“十四五”时期适当提高直接税比重是优化税制结构的重要内容，要从加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革、实施房地产税改革、适时启动对遗产税和赠与税的论证与设计、适当降低企业所得税法定税率、优化企业所得税优惠政策体系、积极参与国际税收规则制定等方面推进直接税改革。石绍宾 等(2021a)对我国税收调节收入分配差距的主要障碍作了分析，提出近几年我国出台大规模减税降费政策，为实现适当提高直接税比重奠定了基础。为此，企业所得税和个人所得税要实现快速增长。此外，应开征房地产税，填补税收调节空白，培育壮大地方税税源。魏升民对oecd经济体直接税比重变化的特点作了分析，指出现阶段我国推进直接税改革时，要注重优化完善“间接税/直接税”结构和直接税项目结构，改革的重点是个人所得税和房地产税，既要积极推进又要审慎稳妥，以稳步实现提高直接税比重的目标。

(二)优化间接税体系

正确处理直接税和间接税的关系是完善现代税收制度的重要内容。间接税体系涵盖的税种种类繁多、发挥的职能与作用丰富多元，优化间接税体系有利于促进税收制度更好地适应经济社会发展，更好地发挥调节职能。

吕炜 等在对中国税制改革的逻辑以及新一轮税制改革方向设计进行全面系统分析的基础上，指出新一轮税制改革要以税种联动性为出发点推进有增有减的结构性改革，其中优化间接税体系的主要措施有：通过优化产业结构进而改善增值税结构;优化消费税的征收范围、征收环节、税率和收入归属，注重消费税与车辆购置税的制度协调;深化资源税改革，扩大征税范围;优化新发展阶段关税的征税范围等。张敏 等基于投入产出微观模拟研究方法研究了间接税税负归宿对城镇居民收入分配的影响，结果显示，间接税具有累退性，且城镇居民间接税税负不平衡。因此需要优化我国税制结构，完善增值税、消费税等间接税制度，更好发挥间接税对居民收入分配的调节作用。

(三)健全地方税体系

健全地方税体系对充分发挥中央和地方两个积极性有着非常重要的促进作用，备受学术界关注。进入新发展阶段后，经济社会发展的新形势新特征对健全地方税体系提出了新要求。

杨志勇认为，健全地方税体系必须重新认识“地方”和“地方税”。在国家治理体系和治理能力现代化中找到地方的合理定位，才能为地方税体系的健全找到合理的路径。从根本上看，应以有效提供地方公共服务为中心，实现从健全地方税体系到健全地方政府融资体系的转变。张斌认为，进入新发展阶段后，地方税体系建设面临着充分调动地方政府根据区域优势推进高质量发展的积极性、建立以“人”为核心的基本公共服务均等化体系、提高地方政府的治理能力、经济区域一体化和城市群发展要求公共服务供给机制创新、数字经济发展对区域间税源分布产生重大影响等环境变化。蔡红英 等在对地方公共品提供及收入筹集的国际比较基础上提出我国的改革设想：基于公共品提供和收入筹集视角构建现代地方税体系;深化地方使用者付费价格体系改革，提高地方可排他性公共品的提供效率和水平;加强对地方资本性收入的管理，提高地方提供和筹集基础设施建设资金的能力。

(四)适应数字经济发展的税制改革

近年来，随着数字经济等新产业、新业态、新模式的快速发展，数字产业化和产业数字化趋势进一步凸显，数据正在成为新的生产要素，改变着传统工业社会下的资源配置和价值创造方式，也对现行税制带来深入而广泛的影响。适应数字经济发展的税制改革也成为近年来研究的热点问题。2021年的相关研究主要集中于数据课税基础理论、数据资产课税以及数字经济税制创新。

关于数据课税基础理论，邓伟认为，在数字经济背景下将作为关键生产要素的数据纳入征税对象是税制改革的必然方向，数据收益状况决定了数据在经济上具有可税性。关于数据资产课税，王竞达 等认为，数据资产的可交易性、创造价值性和收益性使得对其征税成为必然。现阶段，我国无须开征专门的数据资产税，可将对数据资产的课税嵌入现行税制体系，但应合理确定数据资产税基，对数据资产制定相应的税收优惠政策，同时积极采用现代信息技术加强数据资产的信息化征管。关于数字经济税制创新，王向东 等的研究表明，数字经济是以数字产品生产、销售和数字化服务提供为内容的经济业态，是一种与传统产业迥异的新经济形态，由此导致税源发生了本质变化，从而使工业时代的传统税制难以适应。税制改革的近期目标是加快数字服务税的立法研究，考虑新税源特点，精心设计税制要素，并尽力与传统税制衔接好;中远期目标是形成以个人所得税为主体、财产税为辅助、增值税与数字服务税并存的税制结构。